Por Wagner Silva de Sena*
O ranking de competitividade dos Estados estabelecido pelo Centro de Liderança Pública é definido por uma série de indicadores considerados fundamentais para a melhoria da gestão dos Estados brasileiros. Um desses indicadores é o Sucesso do Planejamento Orçamentário, apurado pela relação entre o orçamento liquidado e o total do orçamento atualizado. Nesse indicador, o Acre se encontra na 8ª posição geral e na 3ª posição da região Norte, atrás, somente, dos Estados do Pará e Amazonas.
Mas o que determina o sucesso do planejamento orçamentário? Para entender essa questão, é preciso considerar não só a elaboração do orçamento, mas também como se dá o monitoramento da execução orçamentária.
O orçamento dos Estados
A Lei Orçamentária Anual (LOA) é um instrumento balizador que tanto trata da estimativa de receita quanto fixa as despesas públicas do Estado. Ainda que seu projeto seja de iniciativa do Poder Executivo, é o Legislativo quem o aprova.
A elaboração do orçamento estadual parte de uma estimativa de receitas a serem arrecadadas em um determinado exercício. Somente feito este cômputo, fixam-se as despesas, sejam obrigatórias (que se referem a compromissos do governo estabelecidos por legislações ou contrato – ou seja, sobre as quais não se tem poder de decisão) ou discricionárias (aquelas sobre as quais a gestão tem autonomia).
Nessa fase inicial, deve-se considerar todos os parâmetros que influenciam a arrecadação de forma significativa, tais como a atividade econômica (PIB) e o comportamento dos preços (inflação), para além da possibilidade de alterações na legislação tributária. Já quanto às receitas provenientes de convênios e de contratações de operações de crédito (sejam nacionais ou internacionais), a metodologia de trabalho é distinta: nesses casos, é imprescindível que se analise o valor a ser internalizado no exercício a que se refere a lei orçamentária em questão em relação ao total aprovado ou contratado.
Feita a estimativa de receitas, o próximo passo é fixar as despesas mandatórias a partir das obrigações constitucionais – percentuais a serem destinados aos municípios, à saúde e à educação. Seguem-se as demais despesas obrigatórias: de pessoal e déficit previdenciário, amortização e juros da dívida, Pasep, duodécimo dos demais poderes, Ministério Público e Defensoria Pública, reserva de contingência e emendas parlamentares impositivas.
Contempladas essas obrigatoriedades, é definido o teto orçamentário para as despesas discricionárias. Para tal, é necessário que se encontre a diferença entre o total das receitas e as despesas obrigatórias, o que resulta em um saldo que será o teto orçamentário a ser dividido entre a manutenção e o investimento de todos os órgãos que fazem parte do Poder Executivo.
A partir de aí, cada órgão da administração direta e indireta deve distribuir suas dotações orçamentárias de modo a garantir a manutenção e o funcionamento da instituição, incluindo atenção a investimentos que devem ser realizados para o cumprimento de metas e prioridades estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Por fim, é imprescindível que cada gestor de pasta contemple, em seu planejamento orçamentário, as contrapartidas de convênios firmados.
A execução orçamentária
A execução do orçamento é iniciada no início de cada ano, independentemente de a Lei Orçamentária estar ou não sancionada. Visando a uma melhor compreensão da execução de despesas, faz-se importante esclarecer as fases da despesa pública.
A despesa pública pode ser resumida em três fases: empenho, liquidação e pagamento. Segundo o art. 58 da lei nº 4320/1964, empenho é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. Quanto à liquidação, o art. 63 da mesma lei esclarece que consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. Por fim, o pagamento é o desembolso que honra o compromisso firmado.
Comparando com a vida civil quotidiana, pode-se identificar as três fases da despesa no seguinte exemplo: Cláudia, ao resolver comprar uma geladeira nova, após uma pesquisa de preços e verificação de que o valor estava dentro do limite disponível em seu cartão de crédito, efetuou a compra em uma loja virtual (empenho). Após 15 dias, a geladeira foi entregue em sua casa; Cláudia imediatamente tratou de verificar se o produto estava de acordo com a descrição fornecida e em perfeito funcionamento (liquidação). No mês seguinte, ao receber a fatura do cartão de crédito, a compradora quitou o boleto (pagamento).
É importante ressaltar que, durante a execução, um orçamento inicialmente planejado pode sofrer reajustes de acordo com a necessidades dos órgãos. Por exemplo, estando uma determinada secretaria de Estado com orçamento insuficiente para as suas atividades e, outra, com dotação orçamentária maior do que necessita, pode haver remanejamentos, de modo a equilibrar as execuções. Outro exemplo se vê quando da reestimativa de receita: uma vez que a Secretaria da Fazenda identifica que a arrecadação real será maior que do que a inicialmente prevista, a diferença encontrada poderá ser adicionada ao orçamento mediante a publicação de créditos adicionais.
Planejamento orçamentário do Estado do Acre
Um bom plano orçamentário está diretamente ligado ao engajamento dos servidores envolvidos no processo de construção e execução dos instrumentos de planejamento. Considerando essa máxima e visando à eficiência, eficácia e efetividade das políticas públicas, o governo do Estado do Acre criou, por meio do decreto nº 8.689/2021, a Rede Acreana de Planejamento e Orçamento Governamental (Replag), cujos objetivos compreendem a articulação, integração e fomento dos processos e instrumentos de planejamento e orçamento. Ao se criar uma rede que possibilita o trabalho integrado e promove um espaço de trocas de experiências, o sucesso deixa de ser algo utópico e se torna fatível; no entanto, uma rede integrada sem o fortalecimento de seus membros não tem razão de ser.
Pensando justamente nessa equação, o governo do Estado vem investindo na capacitação de seus servidores, seja em orientações técnicas (fornecidas pelo órgão central de planejamento do Estado), em parcerias com instituições diversas – como as universidades – e em facultar aos seus servidores a realização de cursos de pós-graduação em Planejamento, Organização e Sustentabilidade em Gestão Pública.
Outra medida tomada – essa através do decreto 7.474/2021 – foi a instituição do Comitê Estadual de Gestão de Convênios (Cegecon). Dentre as diversas atribuições dessa comissão, está o acompanhamento e avaliação de execução de convênios firmados pelos órgãos da administração direta e indireta do Executivo estadual com órgãos do governo federal e, ainda, deliberações necessárias para a solução de problemas no âmbito da gestão de convênios. Ressalte-se que, hoje, o Estado do Acre é considerado o 5º melhor do país em gestão de convênios, ocupando a 1ª posição ao se tratar da região Norte.
Por fim, cabe citar outros investimentos do governo do Estado do Acre que também contribuem para a eficiência e transparência da gestão pública estadual: 1) a criação do Sistema de Monitoramento e Governança (decreto nº 10.650/2021); 2) a implementação do Sistema de Gerenciamento de Convênios (decreto nº 8.584/2021); e 3) a idealização do Sistema de Gestão Administrativa (decreto nº 8.584/2021). Todas essas imissões fazem parte de uma série de ações que visam ao êxito em tela.
Considerando o exposto, retoma-se a questão de trabalho e afirma-se: o sucesso do planejamento orçamentário do Estado do Acre está diretamente relacionado ao engajamento, à valorização e ao investimento em seus servidores, inseridos em um ambiente integrado que propicia a troca de experiências e o aproveitamento de seus potenciais. Fundamentais são suas participações, da construção à execução monitorada por um sistema de excelência. Somente assim garante-se a articulação, a integração e o fomento dos processos necessários ao sucesso pretendido.
*Wagner Silva de Sena é economista e diretor de Planejamento e Governança da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão do Acre
